ข้อสังเกตความเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนของรัฐไทย<...

ข้อสังเกตความเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนของรัฐไทย
(คัดลอกมาจากตำรา สิทธิกร ศักดิ์แสง "หลักกฎหมายมหาชน" กรุงเทพฯ:สำนักพิมพ์นิติธรรม,2554)

เมื่อพิจารณาถึงเรื่อง”รัฐ” รัฐเป็นเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน ซึ่งในประเทศไทยได้มีการยอมรับว่ารัฐนั้นเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนตามกฎหมายระหว่างประเทศ แต่ตามกฎหมายภายในนั้นถือว่าไม่เป็นนิติบุคคล แต่ได้ยอมรับกระทรวง ทบวง กรม องค์กรปกครองท้องถิ่น องค์การมหาชน องค์กรตามรัฐธรรมนูญ หน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญ รวมทั้งโรงเรียนที่สังกัดกรมสามัญศึกษาเป็นนิติบุคคล เป็นต้น ซึ่งสาเหตุรัฐไทยไม่เป็นนิติบุคคลมหาชน สืบเนื่องมาจากสาเหตุ 2 ประเด็น คือ

1.สาเหตุจากแนวคิด สาเหตุที่รัฐไม่เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน เป็นผลมาจากแนวคิดที่พัฒนามาตั้งแต่ดั้งเดิมนั่น คือ ในสมัยสุโขทัยที่กษัตริย์ปกครองบ้านเมืองในระบบพ่อปกครองลูกซึ่งแสดงให้เห็นถึงความสัมพันธ์อันใกล้ชิดระหว่างกษัตริย์กับประชาชน การปกครองสมัยนั้น กษัตริย์หรือพ่อขุนจึงเป็นที่ประชาชนเชื่อฟังและปฏิบัติตาม เมื่อสิ้นสุโขทัยสู่สมัยกรุงศรีอยุธยาซึ่งไทยรับอิทธิพลจากลัทธิเทวสิทธิ์ของขอม ซึ่งกษัตริย์มีฐานะสมุติเทพ กษัตริย์เป็นเจ้าชีวิตของคนทุกคนในแผ่นดิน ต่อมาเมื่อมีการปฏิรูประบบราชการในสมัยรัชกาลที่ 5 กษัตริย์จึงมีพระราชอำนาจสูงสุดในแผ่นดิน ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์จึงเกิดขึ้นในสมัยดังกล่าว แต่พระองค์ก็ยึดมั่นในหลักทศพิธราชธรรม เป็นต้น ทำให้คนไทยมีความรู้สึกผูกพัน รักเคารพ และจงรักภักดีต่อพระองค์ ทำให้ประเทศไทยไม่มีแนวคิดที่จะแยกอำนาจในการปกครองประเทศของกษัตริย์มาไว้ที่รัฐ จึงเป็นสาเหตุประการหนึ่งที่รัฐไม่เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน

2. สาเหตุคำพิพากษาของศาลยุติธรรม ปี พ.ศ.2490 ศาลฎีกาได้มีคำพิพากษาที่ 724/2490 มีนัยที่ทำให้นักกฎหมายเห็นว่า “รัฐ” ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน แม้ตามกฎหมายระหว่างประเทศถือว่าประเทศไทยจะเป็นนิติบุคคลมหาชน แต่ในกฎหมายภายในประเทศไทยไม่เป็นนิติบุคคลมหาชน ไม่อาจจะถูกฟ้องเป็นจำเลยในศาลได้
ข้อเท็จจริงตามคำพิพากษาฎีกามีว่าในระหว่างสงครามโลกครั้งที่สองมีประเทศเข้าสู่สงครามแยกเป็นสองฝ่าย คือ ฝ่ายหนึ่งเรียกว่า ฝ่ายอักษะ มีเยอรมัน ญี่ปุ่น เป็นผู้นำ กับอีกฝ่ายหนึ่งคือฝ่ายสัมพันธ์มิตร มีอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศสเป็นผู้นำ ซึ่งปรากฏว่าประเทศไทยโดยรัฐบาลไทย คือ จอมพล ป. พิบูลย์สงคราม ได้ประกาศสงครามกับฝ่ายสัมพันธมิตร เข้าข้างฝ่ายอักษะ เป็นเหตุให้ฝ่ายสัมพันธมิตรเอาเครื่องบินมาทิ้งระเบิดลงในประเทศไทย ซึ่งระเบิดได้ตกลงในสถานที่ราชการและตกลงที่บ้านเอกชนคนหนึ่ง ชื่อ พระปรีดานฤเบศร์ได้รับความเสียหาย
พระปรีดานฤเบศร์คิดว่าการที่รัฐบาลไทยไปประกาศสงครามกับฝ่ายสัมพันธมิตรเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมีผลโดยตรงทำให้ฝ่ายสัมพันธมิตรเอาเครื่องบินมาทิ้งระเบิดเป็นเหตุให้ตนเสียหาย อันเป็นการละเมิดตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงเป็นโจทก์ยื่นฟ้องรัฐบาลเป็นจำเลยในศาลในข้อหาละเมิดและเรียกค่าสินไหมทดแทน ศาลฎีกาพิพากษายกฟ้อง โดยพิพากษาว่ารัฐบาลไม่มีสภาพบุคคลจึงไม่อาจจะเป็นโจทก์หรือจำเลยในศาลได้
ผู้เขียนมีความเห็นว่า คำพิพากษาฎีกาดังกล่าวชอบด้วยเหตุผลเพราะรัฐบาลเป็นเพียงองค์กรของรัฐเป็นผู้แทนของรัฐจึงไม่มีสภาพเป็นนิติบุคคลมหาชน แต่ศาลไม่ได้กล่าวไว้ในที่ใดว่ารัฐซึ่งเป็นสังคมการเมืองไม่มีสภาพบุคคล เพราะประเด็นในคดีที่เกิดขึ้นจำเลยไม่ใช่รัฐในฐานะที่เป็นสังคมการเมือง นักกฎหมายไทยมักจะสับสนในคำว่า “รัฐ” กับ “รัฐบาล” โดยเข้าใจคลาดเคลื่อนว่าเป็นสิ่งเดียวกัน จึงไปเข้าใจคำพิพากษาของศาลฎีกาดังกล่าวว่าได้พิพากษาว่า “รัฐ” ไม่มีสภาพบุคคล ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าเป็นการอ่านและเข้าใจคำพิพากษาของศาลฎีกาไม่ถูกต้อง แม้ว่าคำว่า “รัฐ” จะมีความหมายได้หลายนัย กล่าวคือ “รัฐ” จะหมายถึงประเทศในฐานะที่เป็นสังคมการเมืองที่ตั้งมั่นอยู่เหนือดินแดนส่วนหนึ่งส่วนใดของโลกก็ได้ “รัฐ” จะหมายถึงผู้ปกครองซึ่งตรงกันข้ามกับราษฎรก็ได้ “รัฐ” จะหมายถึงราชการบริหารส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ซึ่งตรงกันข้ามกับราชการบริหารส่วนท้องถิ่นก็ได้ ซึ่งคำว่า “รัฐ” ในความหมายที่ว่าเป็นผู้ปกครองไม่ใช่นิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน แต่การไปเข้าใจว่าสังคมการเมืองไม่ใช่นิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนไม่ใช่สิ่งที่ถูกต้อง

---